Ringa Raudla: kas nullbaasiline eelarvestamine teeb tõesti elu kergemaks?

Pilt on illustreeriv. Foto: Elmo Riig / Sakala

Kuigi igal aastal eelarvega puhtalt lehelt alustamine võib näida atraktiivne, muudab see riigi rahakoti haldamise siiski oluliselt keerulisemaks, kirjutab Ragnar Nurkse Innovatsiooni ja Valitsemise Instituudi fiskaalse valitsemise professor Ringa Raudla.

Eesti Noorte Teaduste Akadeemia algatatud artiklisarjas «Milleks meile alusteadused?» tutvustavad erinevate valdkondade teadlased oma erialasid ning selgitavad, kuidas uudishimu poolt juhitud teadus võimaldab nihutada inimkonna teadmiste piire.

Viimastel nädalatel on nii poliitikas kui meedias olulist diskussiooni tekitanud küsimus, kuidas leida riigieelarvest vahendeid erinevate valimislubaduste katmiseks olukorras, kus rahalisi vahendeid napib.

Kuna riigieelarve on üks võimsamaid juhtimisinstrumente, mida avalikus sektoris on võimalik kasutada, siis ikka ja jälle kerkivad nii teaduslikes kui praktilistes aruteludes üles ideed, kuidas eelarvesüsteemi võiks reformida. Üks hiljuti Eestis välja pakutud ideedest on nullbaasiline eelarvestamine. Nullbaasilise eelarvestamise puhul ei määra eelmiste aastate eelarvejaotused järgnevate aastate jaotusi, vaid igal aastal alustatakse eelarveläbirääkimisi nö nullist peale.

Nullist alustamine kõlab ju lummavalt. Kui leht on puhas ja midagi pole ees, siis on meil vabadust kirjutada sinna, mida soovime. See võimaldab seljataha jätta koormava ja tüütu mineviku ning lasta lennata helesinistel unistustel.

Ka eelarvesüsteemi reformijate seas – nii praktikute kui teoreetikute seltskondades – kerkib ikka ja jälle esile nullbaasilise eelarvestamise idee. See tundub olevat üks nendest ideedest, mis, isegi kui seda on korduvalt ja kohati dramaatiliselt ümber lükatud, ikka ja jälle fööniksina tuhast tõuseb ja poliitikuid, ametnikke ja eksperte lummab.

Miks nullbaasilise eelarvestamise idee nii atraktiivne on?

Põhimõtteliselt oleks ju tore, kui saaksime riigieelarvet teha ilma igasuguste eelnevate piiranguteta, mida seavad mineviku poliitilised valikud ja vastu võetud seadused. Eelarve puhul kritiseeritakse sageli selle tendentsi anda samadele asutustele ja poliitikatele aasta-aastalt enam-vähem sama palju raha. Nullbaasiline eelarvestamine tundub seega olevat loogiline viis seda ohjata.

Näiteks otsustades, kui palju peaksid aastal 2020 saama raha ülikoolid, ei ole enam argumendiks, et 2019. aastal said nad nii ja nii mitu eurot ja seega peaks 2020 aasta rahapott neile olema enam-vähem sama suur pluss veidi lisa.

Nullbaasilise eelarvestamise puhul määrab selle, kui palju raha ülikoolid 2020 saavad, nende suutlikkus nö nullist peale ära põhjendada, miks neil raha vaja on ja mida nad neile antud rahaga saavutada suudavad. See annaks neile ajendi põhjalikult läbi mõelda, mis tegevused kokkuvõttes vajalikud ja kasulikud on ning kas maksumaksjatele pakutakse nende raha eest just selliseid avalikke hüviseid, mis mõõdetavat kasu toovad. See ergutaks neid välja oma mugavustsoonist ja paneks vaatama oma organisatsiooni eraettevõtja tõhususele suunatud pilgu läbi.

Milliseid probleeme nullbaasiline eelarvestamine endaga kaasa toob?

Kuigi nullbaasilisel eelarvestamisel on mitmeid teoreetilisi eeliseid, siis kokkuvõttes tooks see endaga kaasa rohkem probleeme kui lahendusi.

Esiteks, nullbaasiline lähenemine teeb eelarveprotsessi väga keeruliseks ja ajamahukaks. Eelarveprotsess on juba isegi potentsiaalselt tüliderohke ja ajaliselt kokku surutud. Nullbaasilise eelarvestamine aga suurendaks eelarve kokkupanemise konfliktsust oluliselt, kuna kõik senised eelarvepoliitilised kompromissid – milledest mõned võivad olla üsnagi haprad – võetakse taas lauale ja lahatakse uuesti läbi, raputades mõnikord üsnagi värsketele haavadele veel soola peale.

Teiseks, nullbaasiline eelarvestamine tähendab, et riigieelarvest rahastatavad asutused elavad pidevas eksistentsiaalses ängis, kuna neil pole kindlust, et ka järgmisteks aastateks tegevusteks raha eraldatakse. Näiteks ülikoolide puhul teeks nullbaasiline eelarvestamine keerukaks igasugused pikaajalised plaanid, mis on seotud õppeprogrammide arenduse või teaduspotentsiaali investeerimisega, kuna nad ei saa kindlad olla, kas ka tulevikus neile raha eraldatakse. Lisaks, sellises eksistentsiaalses ängis elamine tähendab, et rohkem aega kulub oma olemasolu õigustamisele kui igapäevatööle ja selle parendamisele.

Kolmandaks, nullbaasiline eelarvestamine nõuab asutustelt ulatusliku info kogumist, mis võib osutuda koormavaks ja kohati üle jõu käivaks. Juba tavapärane ehk eelmistel aastatel põhinev lähenemine eelarve koostamisele kätkeb endas palju informatsiooni. Nullbaasilise eelarvestamise oht on, et selle peakanglaseks saab tohutu «pabermonstrum» (tänapäeval siis ehk «serverimonstrum») infoga, mida keegi ei suuda kokkuvõttes töödelda ja piisavalt adekvaatselt tõlgendada.

Seega, isegi kui meile ei meeldi eelmistel aastatel põhineva eelarve «ebaratsionaalsus» ja «inerts», siis tulenevalt eelarveprotsessi poliitilisusest ja info kogusest, on see paratamatu lähenemine eelarvestamisele, kuna võimaldab korraldada eelarveprotsessi nii, et tülid ei kasva üle pea, eelarve saab õigeks ajaks vastu võetud ning erinevatel poliitikasektoritel on võimalus vähemalt mingigi kindlusega oma tegevust planeerida.

Mida võiksime teiste riikide kogemusest õppida?

Eelarvereformide puhul on alati kasulik vaadata ajas tagasi ja analüüsida, kuidas erinevad katsetused erinevates riikides õnnestunud on. Kokkuvõttes on ajalugu sageli ainuke laboratoorium, mis sotsiaalteadlastel kasutada on.

Esimesed katsetused nullbaasilise eelarvestamisega leidsid aset USAs, kus 1970ndatel aastatel levis idee erasektorist avalikku sektorisse. USAs kasutatud nullbaasilise eelarvesüsteemi järgi pidid kõik asutused pakkuma välja sisendite-väljundite kombinatsioonid, mida nad oleksid suutelised saavutama: kui saame näiteks täiendavalt miljon dollarit juurde, siis suudame avaldusi läbi vaadata kaks korda kiiremini. Kõik väljapakutud kombinatsioonid pandi pingeritta ja idee oli, et poliitikud rahastaksid neid, mis on pingerea eesotsas ja need, mis on tagumises otsas, jääksid rahastuseta.

Mis oli reformi tulemus? Eelarveprotsess muutus väga konfliktseks, infomahukaks ja kõigile osapooltele suurt ärevust tekitavaks. Kokkuvõttes oli kogemus nii negatiivne, et otsustati nullbaasilise eelarvestamisega enam mitte jätkata. Kui tagantjärele analüüsida, kas sellise süsteemi tulemusel erinevate valdkondade rahastus ka tegelikult muutus, siis selgub, et jaotus jäi ikkagi enam-vähem samaks kui enne. Teisisõnu, kuigi oli palju tüli ja lärmi, siis see ei leidnud kajastust eelarvedokumendis endas, kus jätkus inkrementaalne rahajaotus.

Nullbaasilise eelarvestamise pehmemaks variandiks on peetud 3-5 aasta tagant toimuvat kõikehõlmavat kuluanalüüsi, mis püüab vaadata eelarvele nullbaasilise eelarve pilguga otsa. Ka need katsetused pole tavaliselt viinud ulatuslike muudatusteni riigieelarve kulude jaotuses (v.a. ekstreemsetes kriisiolukordades) – samadel põhjustel, mis takistavad nullbaasilist eelarvestamist.

Seega tasuks Eesti kontekstis nullbaasilise eelarvestamise ideega olla väga ettevaatlik ja kaaluda väga hoolikalt, kas sellist lähenemist on mõttekas meie avalikus sektoris kasutada.